Newsletter

Gib Deine E-Mail-Adresse an, um diesen Blog zu abonnieren und Benachrichtigungen über neue Beiträge via E-Mail zu erhalten.


Das heutige Urteil zur Drei-Prozent-Sperrklausel bei der Europawahl

Drei-Prozent-Sperrklausel im Europawahlrecht ist unter den gegenwärtigen rechtlichen und tatsächlichen Verhältnissen verfassungswidrig


Die Drei-Prozent-Sperrklausel im Europawahlrecht ist verfassungswidrig. 
Dies hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts mit heute 
verkündetem Urteil entschieden. Unter den gegebenen rechtlichen und 
tatsächlichen Verhältnissen ist der mit der Sperrklausel verbundene 
schwerwiegende Eingriff in die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und 
Chancengleichheit nicht zu rechtfertigen. Eine abweichende 
verfassungsrechtliche Beurteilung kann sich ergeben, wenn sich die 
Verhältnisse wesentlich ändern. Künftige Entwicklungen kann der 
Gesetzgeber dann maßgeblich berücksichtigen, wenn sie aufgrund 
hinreichend belastbarer tatsächlicher Anhaltspunkte schon gegenwärtig 
verlässlich zu prognostizieren sind. Die Entscheidung ist mit 5:3 
Stimmen ergangen; der Richter Müller hat ein Sondervotum abgegeben. 

Sachverhalt und Verfahrensgang: 

Die Organstreitverfahren und Verfassungsbeschwerden wenden sich gegen § 
2 Abs. 7 des Europawahlgesetzes (EuWG), der für die Wahl zum 
Europäischen Parlament eine Drei-Prozent-Sperrklausel vorsieht. Diese 
Regelung wurde durch das Fünfte Gesetz zur Änderung des 
Europawahlgesetzes vom 7. Oktober 2013 (BGBl I S. 3749) eingefügt. Im 
europäischen Recht verlangt der sogenannte Direktwahlakt, dass die 
Mitglieder des Europäischen Parlaments in jedem Mitgliedstaat nach dem 
Verhältniswahlsystem gewählt werden. Das Wahlverfahren bestimmt sich - 
vorbehaltlich der sonstigen Vorschriften des Direktwahlaktes - in jedem 
Mitgliedstaat nach den innerstaatlichen Vorschriften. Die bei der 
Europawahl 2009 geltende Fünf-Prozent-Sperrklausel hat das 
Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 9. November 2011 (BVerfGE 129, 
300) für unvereinbar mit Art. 3 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 GG und daher 
nichtig erklärt. 

Wesentliche Erwägungen des Senats: 

Die Anträge in den Organstreitverfahren, soweit sie zulässig sind, und 
die Verfassungsbeschwerden haben Erfolg. Die Drei-Prozent-Sperrklausel 
im Europawahlrecht verstößt unter den gegebenen rechtlichen und 
tatsächlichen Verhältnissen gegen die Grundsätze der 
Wahlrechtsgleichheit (Art. 3 Abs. 1 GG) und der Chancengleichheit der 
politischen Parteien (Art. 21 Abs. 1 GG). 

1. Es kann hier dahingestellt bleiben, unter welchen Voraussetzungen der 
Gesetzgeber nach Nichtigerklärung einer Norm eine solche inhaltsgleich 
erneut erlassen kann, denn die abgesenkte Mindestschwelle stellt bereits 
keine inhaltsgleiche Normwiederholung dar. Auch ein Verstoß gegen das 
Gebot der Organtreue liegt nicht vor; der Gesetzgeber hat die 
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Fünf-Prozent-Sperrklausel 
nicht bewusst missachtet, sondern gerade in Auseinandersetzung mit dem 
Urteil vom 9. November 2011 gehandelt. 

2. Der Direktwahlakt gibt einen Gestaltungsrahmen für den Erlass 
nationaler Wahlrechtsvorschriften vor, die selbst aber den 
verfassungsrechtlichen Bindungen des jeweiligen Mitgliedstaates 
unterliegen. Dass die im Direktwahlakt eröffnete Möglichkeit, eine 
Sperrklausel von bis zu 5 % der abgegebenen Stimmen festzulegen, 
zugleich deren verfassungsrechtliche Zulässigkeit nach dem jeweiligen 
mitgliedstaatlichen Recht impliziert, lässt sich dem Direktwahlakt weder 
nach seinem Wortlaut noch durch Auslegung entnehmen. 

3. Die dem Urteil vom 9. November 2011 zugrunde liegenden Maßstäbe 
beanspruchen Geltung auch im vorliegenden Verfahren. 

a) Der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit, der sich für die Wahl der 
deutschen Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus Art. 3 Abs. 1 GG 
ergibt, sichert die vom Demokratieprinzip vorausgesetzte Egalität der 
Bürger und ist eine der wesentlichen Grundlagen der Staatsordnung. Aus 
diesem Grundsatz folgt, dass die Stimme eines jeden Wahlberechtigten 
grundsätzlich den gleichen Zählwert und die gleiche rechtliche 
Erfolgschance haben muss. Bei der Verhältniswahl verlangt dieser 
Grundsatz darüber hinaus, dass jeder Wähler mit seiner Stimme auch den 
gleichen Einfluss auf die Zusammensetzung der zu wählenden Vertretung 
haben muss, denn Ziel des Verhältniswahlsystems ist es, dass alle 
Parteien in einem möglichst den Stimmenzahlen angenäherten Verhältnis in 
dem zu wählenden Organ vertreten sind. 

Der aus Art. 21 Abs. 1 GG abzuleitende Grundsatz der Chancengleichheit 
der Parteien verlangt, dass jeder Partei grundsätzlich die gleichen 
Möglichkeiten im gesamten Wahlverfahren und damit gleiche Chancen bei 
der Verteilung der Sitze eingeräumt werden. 

b) Zwischen Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der Parteien 
besteht ein enger Zusammenhang. Die verfassungsrechtliche Rechtfertigung 
von Einschränkungen folgt den gleichen Maßstäben. Beide Grundsätze 
unterliegen keinem absoluten Differenzierungsverbot; allerdings folgt 
aus ihrem formalen Charakter, dass dem Gesetzgeber nur ein eng 
bemessener Spielraum verbleibt. Differenzierungen im Wahlrecht können 
nur durch Gründe gerechtfertigt werden, die durch die Verfassung 
legitimiert und von einem Gewicht sind, das der Wahlrechtsgleichheit die 
Waage halten kann. Hierzu zählt insbesondere die Sicherung der 
Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung. 

c) Maßgeblich sind die aktuellen Verhältnisse. Der Gesetzgeber ist zwar 
nicht daran gehindert, auch konkret absehbare künftige Entwicklungen zu 
berücksichtigen. Maßgebliches Gewicht kann diesen jedoch nur dann 
zukommen, wenn die weitere Entwicklung aufgrund hinreichend belastbarer 
tatsächlicher Anhaltspunkte schon gegenwärtig verlässlich zu 
prognostizieren ist. 

Im vorliegenden Verfahren kann offenbleiben, inwieweit dem Ansatz des 
Deutschen Bundestages zu folgen ist, dass Sperrklauseln bereits unter 
Aspekten der Vorsorge gegen Gefahren für die Funktionsfähigkeit 
gerechtfertigt sind. Dies kann allenfalls für Volksvertretungen gelten, 
bei denen eine Schwächung der Funktionsfähigkeit gleichbedeutend sein 
kann mit einer entsprechenden Schwächung der Fähigkeit, hierauf mit 
einer Korrektur des Wahlrechts zu reagieren. Denn bezogen auf das 
Europäische Parlament sind Korrekturen durch den nationalen 
Wahlrechtsgesetzgeber möglich. Mit einer rein vorsorglich statuierten 
Sperrklausel würde der schwerwiegende Eingriff in die 
Wahlrechtsgleichheit in unverhältnismäßiger Weise vorverlagert. 

d) Die Ausgestaltung des Wahlrechts unterliegt einer strikten 
verfassungsgerichtlichen Kontrolle. Dies folgt aus der generellen 
Erwägung, dass die parlamentarische Mehrheit mit Regelungen, die die 
Bedingungen der politischen Konkurrenz berühren, gewissermaßen in 
eigener Sache tätig wird und gerade bei der Wahlgesetzgebung die Gefahr 
besteht, dass die jeweilige Parlamentsmehrheit sich statt von 
gemeinwohlbezogenen Erwägungen vom Ziel des eigenen Machterhalts leiten 
lässt. Aus diesem Grunde kann die verfassungsgerichtliche Kontrolle auch 
nicht durch Zubilligung von weitgehend frei ausfüllbaren 
Prognosespielräumen zurückgenommen werden. 

4. Nach diesen Maßstäben ist die Drei-Prozent-Sperrklausel (§ 2 Abs. 7 
EuWG) mit Art. 3 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 GG unvereinbar. Der Senat hat 
im Urteil vom 9. November 2011 festgestellt, dass die bei der Europawahl 
2009 gegebenen und fortbestehenden tatsächlichen und rechtlichen 
Verhältnisse keine hinreichenden Gründe bieten, die den mit der 
Fünf-Prozent-Sperrklausel verbundenen schwerwiegenden Eingriff in die 
Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der 
politischen Parteien rechtfertigen. Eine maßgebliche Veränderung der 
tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse ist seither nicht 
eingetreten. Die Drei-Prozent-Sperrklausel findet keine Rechtfertigung 
im Hinblick auf zu erwartende politische und institutionelle 
Entwicklungen und damit verbundene Änderungen der Funktionsbedingungen 
des Europäischen Parlaments in der nächsten Wahlperiode. 

a) Der Gesetzgeber geht zutreffend davon aus, dass eine antagonistische 
Profilierung von Regierung und Opposition auf europäischer Ebene unter 
Umständen dann eine Sperrklausel im deutschen Europawahlrecht 
rechtfertigen kann, wenn in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht 
Verhältnisse gegeben sind, die denen auf nationaler Ebene vergleichbar 
sind, wo die Bildung einer stabilen Mehrheit für die Wahl einer 
handlungsfähigen Regierung und deren fortlaufende Unterstützung nötig 
ist. Eine dahingehende Entwicklung des Europäischen Parlaments wird zwar 
politisch angestrebt, steckt indes noch in den Anfängen. Tatsächliche 
Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments sind 
derzeit nicht abzusehen, so dass für die Prognose des Gesetzgebers, es 
drohe ohne die Drei-Prozent-Sperrklausel eine Funktionsbeeinträchtigung 
des Europäischen Parlaments, die Grundlage fehlt. 

b) Das Europäische Parlament verfolgt ausweislich seiner Entschließung 
vom 22. November 2012 im Einverständnis mit der derzeitigen Kommission 
das Ziel einer Stärkung der politischen Legitimität beider 
Institutionen, deren Wahl jeweils unmittelbarer mit der Entscheidung der 
Wähler verknüpft werden soll. Um dies zu fördern, sollen die 
europäischen politischen Parteien Kandidaten für das Amt des 
Kommissionspräsidenten nominieren. Eine Änderung der europarechtlichen 
Grundlagen wird jedoch nicht angestrebt. Auch bleibt unklar, wie das 
politische Anliegen, die demokratische Willensbildung auf europäischer 
Ebene zu stärken, im Rahmen des geltenden Unionsrechts mit Relevanz für 
die hier zu entscheidende Frage umgesetzt werden soll. Die damit 
verbundenen Fragen können jedoch dahin stehen. 

c) Es ist nämlich bereits in tatsächlicher Hinsicht nicht konkret 
absehbar, dass die angestoßene politische Entwicklung ohne eine 
Sperrklausel im deutschen Europawahlrecht zu einer 
Funktionsbeeinträchtigung des Europäischen Parlaments führen könnte. 

aa) Derzeit lässt sich nicht einmal abschätzen, in welchem Umfang und 
mit welchen Auswirkungen die in der Entschließung vom 22. November 2012 
zum Ausdruck gebrachte Position sich gegenüber den Vertretern der 
Mitgliedstaaten im Europäischen Rat und im Rat wird durchsetzen lassen. 
Auch der Umfang damit möglicherweise einhergehender Veränderungen im 
politischen Prozess innerhalb des Europäischen Parlaments in der 
kommenden Wahlperiode bleibt spekulativ. Soweit die 
Drei-Prozent-Sperrklausel danach mit der Erwägung gerechtfertigt werden 
sollte, der beabsichtigte „Demokratisierungsschub“ dürfe nicht dadurch 
in Frage gestellt werden, dass von Deutschland aus eine Zersplitterung 
des Europäischen Parlaments in Kauf genommen werde, verfehlte dies nicht 
nur die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Rechtfertigung von 
Eingriffen in die Wahlrechtsgleichheit und die Chancengleichheit der 
politischen Parteien. Es würde auch der Offenheit des politischen 
Prozesses nicht gerecht, der für die parlamentarische Debatte gerade im 
Hinblick auf mögliche Umstrukturierungen wesentlich ist und zu dem 
kleine Parteien einen wichtigen Beitrag leisten können. 

bb) Es ist auch nicht belegbar, dass die Mehrheitsbildung im 
Europäischen Parlament infolge der angestrebten Politisierung 
strukturell beeinträchtigt wird. 

(1) Zwar ist nicht auszuschließen, dass die Zusammenarbeit der beiden 
großen Fraktionen im Europäischen Parlament in Zukunft nicht mehr oder 
in signifikant geringerem Umfang stattfindet. Ob und inwieweit dies der 
Fall sein wird, ist jedoch ungewiss; denkbar sind jedenfalls auch 
Entwicklungen, die die Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments 
unbeeinträchtigt lassen. So kann es Gründe für die Annahme geben, dass 
die beiden großen Fraktionen, die regelmäßig eine absolute Mehrheit der 
Mandate auf sich vereinen, auch weiterhin in einer Vielzahl von Fällen 
an einer Zusammenarbeit interessiert, wenn nicht sogar auf eine solche 
angewiesen sind. 

(2) Darüber hinaus kann auch nicht ohne weiteres unterstellt werden, 
dass die bislang praktizierte flexible Mehrheitsbildung im Parlament 
durch die Zuwahl neuer Abgeordneter kleiner Parteien nennenswert 
erschwert würde. Möglich ist auch, dass etwaige deutlichere politische 
Gegensätze zwischen den einzelnen Fraktionen deren internen Zusammenhalt 
gerade erhöhen. Zudem ist offen, ob eine infolge stärkerer 
parteipolitischer Profilierung veränderte Wahrnehmung des Europäischen 
Parlaments nicht Wähler mehr als bislang zu strategischem Wahlverhalten 
veranlassen und dies einer Zunahme der im Europäischen Parlament 
vertretenen Parteien entgegenwirken würde. 

(3) Die in der mündlichen Verhandlung genannte Zahl von künftig 
möglicherweise 80 kooperationsunwilligen Abgeordneten lässt sich 
angesichts derartiger Ungewissheiten nicht mit der notwendigen 
Wahrscheinlichkeit prognostizieren. Ohnehin bezogen sich die 
betreffenden Äußerungen nicht auf die Zahl der zu erwartenden 
fraktionslosen Abgeordneten kleiner Parteien mit einem oder zwei 
Abgeordneten, sondern auf Abgeordnete bestimmter unionskritischer 
Parteien, die voraussichtlich nicht an einer Sperrklausel scheitern 
werden. 

(4) Im Hinblick auf die Integrationskraft der Fraktionen ist schließlich 
nicht ersichtlich, dass in der kommenden Wahlperiode neu gewählte 
Abgeordnete kleinerer Parteien von vornherein keine Aufnahme in einer 
der etablierten Fraktionen oder in einer neu gegründeten weiteren 
Fraktion finden könnten. Es wird allerdings zu beobachten sein, wie sich 
eine denkbare Wahl von Abgeordneten weiterer, in der deutschen 
Parteienlandschaft im Wettbewerb stehender Parteien auswirken wird. 
Gesicherte Einschätzungen sind derzeit auch diesbezüglich nicht möglich. 
Sich etwa konkret abzeichnenden Fehlentwicklungen kann der Gesetzgeber 
Rechnung tragen. 

d) Die Drei-Prozent-Sperrklausel greift zwar weniger intensiv in die 
Wahlrechtsgleichheit und in die Chancengleichheit der Parteien ein als 
die frühere Fünf-Prozent-Sperrklausel. Daraus folgt jedoch nicht, dass 
der auch mit der Drei-Prozent-Sperrklausel verbundene Eingriff in die 
Wahlrechtsgleichheit vernachlässigbar wäre und keiner Rechtfertigung 
bedürfte. Ein Sitz im Europäischen Parlament kann bereits mit etwa einem 
Prozent der abgegebenen Stimmen errungen werden, so dass die 
Sperrklausel praktische Wirksamkeit entfaltet. Da eine Sperrklausel im 
deutschen Europawahlrecht gegenwärtig bereits nicht erforderlich ist, es 
also an der Rechtfertigung bereits dem Grunde nach fehlt, kommt es auf 
Fragen der Angemessenheit der Drei-Prozent-Klausel nicht an. 

Abweichende Meinung des Richters Müller: 

Nach meiner Überzeugung stellt der Senat zu hohe Anforderungen an die 
Feststellung einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des 
Europäischen Parlaments und trägt damit dem Auftrag des Gesetzgebers zur 
Ausgestaltung des Wahlrechts unzureichend Rechnung. Die Bewertung des 
Korridors zwischen der rein theoretischen Möglichkeit und dem sicheren 
Eintritt einer Funktionsbeeinträchtigung ist dem Gesetzgeber 
vorbehalten. Es ist nicht Sache des Bundesverfassungsgerichts, die 
vertretbare Entscheidung des Gesetzgebers durch eine eigene vertretbare 
Entscheidung zu ersetzen. Im Ergebnis führt die Entscheidung des Senats 
zur Hinnahme des Risikos einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit 
des Europäischen Parlaments jedenfalls für die Dauer einer 
Legislaturperiode. Dass dies verfassungsrechtlich geboten ist, vermag 
ich nicht zu erkennen. 

Die Entscheidung des Senats hat die Unzulässigkeit jeglicher 
Sperrklausel bei der Wahl des Europäischen Parlaments zur Folge. Die 
verfassungsrechtliche Bewertung von § 2 Abs. 7 EuWG hat daher von der 
Frage auszugehen, ob bei einem unionsweiten Verzicht auf Sperrklauseln 
von einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Europäischen 
Parlaments auszugehen ist. Die Prognose des Gesetzgebers, dass eine 
weitere Zersplitterung des Europäischen Parlaments zur Verhinderung der 
Bildung notwendiger Mehrheiten führen kann, ist vor diesem Hintergrund 
nicht zu beanstanden. Ihre Plausibilität bleibt nicht hinter der 
Plausibilität vergleichbarer Prognosen, die auf nationale Parlamente 
bezogen sind, zurück. Inwieweit die Integrationskraft der bestehenden 
Fraktionen einer weiteren Zersplitterung des Parlaments entgegenwirken 
könnte, ist ebenso wenig absehbar wie die Bildung neuer Fraktionen. 
Soweit auf eine Zusammenarbeit der großen Fraktionen verwiesen wird, 
steht dem bereits entgegen, dass der Fortbestand ihrer absoluten 
Mehrheit nicht gewährleistet ist. Daher durfte der Gesetzgeber bei 
seiner Prognoseentscheidung diese Umstände außer Betracht lassen. 

Die Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments 
ist hinreichend gewichtig, um einen Eingriff in die Grundsätze der 
Wahlgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien zu rechtfertigen. 
Das Europäische Parlament ist ein Parlament eigener Art. Die 
Unterschiede in Aufgabenstellung und Funktion zum Deutschen Bundestag 
sind (noch) erheblich, rechtfertigen jedoch eine grundlegend andere 
Gewichtung der Bedeutung der Sicherung seiner Funktionsfähigkeit nicht. 

Durchgreifende Zweifel, dass § 2 Abs. 7 EuWG den Grundsätzen der 
Geeignetheit und Erforderlichkeit hinreichend Rechnung trägt, habe ich 
nicht. Unter Berücksichtigung des Befundes, dass mit Ausnahme Spaniens 
in allen Mitgliedstaaten das Erreichen eines Stimmenanteils von 
mindestens 3 % Voraussetzung der Zuteilung eines Mandats bei der Wahl 
zum Europäischen Parlaments ist, ist es nicht zu beanstanden, dass der 
Gesetzgeber eine Sperrklausel in dieser Höhe als zur Sicherung der 
Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments geeignet angesehen hat. 
Der Erforderlichkeit des Eingriffs kann auch die Möglichkeit einer 
Korrektur des Europawahlrechts durch den nationalen Gesetzgeber, die 
ihre Wirkung erst für die nachfolgende Wahlperiode entfalten könnte, 
nicht entgegengehalten werden. Stattdessen wäre der Gesetzgeber 
verpflichtet, § 2 Abs. 7 EuWG zu ändern, sollte sich nachträglich die 
Fehlerhaftigkeit seiner Prognose herausstellen. 

Quelle: Bundesverfassungsgericht, Pressemitteilung vom 26.02.14

Leave a Reply

You can use these HTML tags

<a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>